Справка

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА<br> к проекту федерального закона "О противодействии терроризму"

29.11.2004

Федеральный закон "О борьбе с терроризмом" со времени его принятия 25 июля 1998 г. неоднократно подвергался корректировке. За истекшее время в стране и в мире произошли события, существенно повлиявшие на оценки угроз, содержание и тактику противодействия терроризму. В рамках международных организаций принят ряд конвенций, которые возложили на страны-участники обязательства по приведению в соответствие с нормами международного права национальных законодательных актов, направленных на борьбу с терроризмом.

Нарастание террористической опасности на территории Российской Федерации, масштабы последствий терактов, совершенных на территории России в последнее десятилетие прошлого века и в течение первых лет текущего столетия, активная интервенция международных террористических организаций на территорию России путем финансовой помощи, поставок оружия, наемников и боевиков из числа радикальных исламистских групп, а также практика борьбы с терроризмом в Российской Федерации со всей очевидностью показали необходимость пересмотра целого ряда норм отечественного законодательства в области противодействия терроризму с целью приведения их в соответствие с современными реалиями.

Предлагаемый законопроект разработан в целях совершенствования правовых основ противодействия терроризму во всех его проявлениях и формах в контексте выполнения Российской Федерацией резолюций Совета Безопасности и ратифицированных соответствующих международных конвенций, улучшения практики международного взаимодействия.

Разработчиками использован концептуальный подход законодательного обеспечения антитеррористической деятельности, рекомендованный модельным законом "О борьбе с терроризмом", принятым в апреле 2004 года Межпарламентской ассамблеей Содружества Независимых Государств. В частности, большинство положений, относящихся к понятийному аппарату, система принципов борьбы с терроризмом, модель государственной системы противодействия терроризму, правовое регулирование подготовки и проведения контртеррористической операции и некоторые другие – соотносятся с нормами упомянутого модельного закона. Вместе с тем, особенности криминальной ситуации в России, обусловленные высокой вероятностью усиления террористической активности, аналитическое осмысление приобретенного опыта (как позитивного, так и отрицательного) в пресечении террористических акций, последние разработки отечественной криминологии, науки уголовного права, административного права обусловили необходимость учета специфики складывающихся реалий при разработке нового законопроекта. Этим объясняется и отличие в наименовании закона: "О противодействии терроризму".

Такое название в большей степени соответствует тому, что именно является основой современной политики государства в сфере пресечения террористических устремлений на самых разных стадиях. Термин "борьба" в смысловом отношении более узкое понятие и скорее отражает действия специальных служб, непосредственно направленные на прекращение террористических акций, и в малой степени направляет на решение вопросов предупреждения терроризма.

Предлагаемый термин "противодействие" более широк и охватывает не только действия специальных служб и правоохранительных органов, но и действия других органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан, направленные, в том числе, и на предупреждение терроризма. Кроме того, данная формулировка позволит сблизить в правовом отношении настоящий закон и недавно принятый Федеральный закон "О противодействии экстремистской деятельности". С одной стороны это поможет законодателю рассматривать их в одном ключе, с другой стороны, правоприменителю будет легче классифицировать для себя вопросы противодействия этим смежным явлениям.

В проекте Федерального закона, по сравнению с действующим Федеральным законом "О борьбе с терроризмом", по-новому определены принципы, понятия, организационные и координационные механизмы противодействия терроризму. Большое внимание уделено разработке самого понятия "терроризм". Данное в проекте определение отражает тенденции международного права и единство мнений по поводу дефиниций, выраженное в итоговых документах международных дискуссий, конференций, семинаров, "круглых столов". В нем исключены так называемые "корыстные цели", и отражено, что терроризм – явление политическое.

В данном законопроекте по-новому отражена роль Федеральной антитеррористической комиссии. Помимо существующих направлений деятельности, таких как выработка основ государственной политики в области противодействия терроризму, на него возложены задачи по организации в "мирное время" мероприятий по вопросам антитеррористической защиты объектов, формирование и реализация программ противодействия терроризму, планирование сил и средств, и проведение учений. В проект закона впервые включены вопросы деятельности региональных антитеррористических комиссий, их статуса и функций.

Субъекты противодействия терроризму классифицированы иначе, чем в действующем Федеральном законе. Скорректированы полномочия субъектов борьбы с терроризмом, устранена возможность двоякого токования их компетенции. В частности, Федеральная служба безопасности Российской Федерации безальтернативно определена в качестве основного субъекта по проведению мероприятий по пресечению террористической деятельности, в то время как Министерство внутренних дел Российской Федерации не обозначено в качестве органа, руководящего контртеррористической операцией, что напрямую вытекает из определенного в данном законопроекте понятия терроризма.

Более четко разграничены полномочия других субъектов противодействия терроризму, как федеральных органов исполнительной власти, так и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и граждан. Предлагается, исходя из круга решаемых ими задач, закрепить в законе их конкретные обязанности в сфере противодействия терроризму. В частности – проводить мероприятия по реализации планов и программ противодействия терроризму, обеспечивать антитеррористическую защиту принадлежащих им объектов, выделять по требованию руководителя оперативного штаба и передавать в его подчинение необходимые для проведения контртеррористической операции силы и средства и др. Одной из важных новелл данного законопроекта является глава, посвященная введению понятия режима террористической опасности, что позволит повысить эффективность предупредительных мер, направленных на предотвращение террористических акций, сведения о подготовке которых становятся известными федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим борьбу с терроризмом.

Кроме того, в законопроекте впервые конкретизированы полномочия федерального органа исполнительной власти в области обороны, прописан конкретный правовой механизм, позволяющий привлекать Вооруженные Силы Российской Федерации для пресечения террористических акций, в том числе с наделением их правом на применение оружия и боевой техники. Тем самым устраняется правовой пробел и решается давно назревшая проблема, связанная с правомерностью привлечения Вооруженных Сил Российской Федерации для участия в проведении контртеррористической операции.

Глава законопроекта "Контртеррористическая операция" переработана с учетом полученного опыта и реальных условий проведения контртеррористических операций, а также в целях формирования наиболее эффективного механизма пресечения террористических акций и минимизации их последствий.

Данная глава дополнена новой статьей "Условия проведения контртеррористической операции", в которой, в частности, определено, кто принимает решение о проведении контртеррористической операции. В зависимости от масштабов террористической угрозы решение о её проведении на территории нескольких субъектов Российской Федерации принимает руководитель Федеральной антитеррористической комиссии – Председатель Правительства Российской Федерации, который информирует Президента Российской Федерации о начале контртеррористической операции. Его же решением создается оперативный штаб, возглавляемый представителем Федеральной службы безопасности Российской Федерации. В случаях, когда принятие решения о проведении контртеррористической операции требуется незамедлительно, такое право предоставлено руководителю федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации. Данный вариант начала контртеррористической операции предложен, исходя из необходимости четкого отделения такого рода операций от оперативно-розыскных мероприятий, проводимых в случаях совершения преступлений, сходных по составу, но не имеющих террористической направленности (совершение взрыва, умышленный поджог, захват заложников и т.п.). В отличие от оперативно-розыскных мероприятий, контртеррористическая операция проводится с широкомасштабным задействованием сил и средств различных федеральных органов исполнительной власти, исполнительной власти субъектов Российской Федерации и иных субъектов противодействия терроризму.

В предложенном законопроекте более четко обозначена структура и компетенция оперативного штаба, руководителя оперативного штаба, определены силы и средства для проведения контртеррористической операции, а также определено, что единое управление силами и средствами осуществляет руководитель оперативного штаба по управлению контртеррористической операции на условиях единоначалия и невмешательства кого-либо в его сферу ответственности.

Кроме того, предполагается, что распоряжением руководителя оперативного штаба по управлению контртеррористической операцией в зоне контртеррористической операции может предусматриваться введение мер и временных ограничений. Перечисленные меры – оптимально необходимые как для обеспечения правопорядка, безопасности и защиты населения при проведении контртеррористической операции, так и для создания необходимых условий эффективной работы оперативного штаба, деятельности привлекаемых сил и средств и минимизации вреда.

Существенно расширена статья "Информирование общественности об обстоятельствах, связанных с террористической акцией". В ней определены условия деятельности представителей средств массовой информации, при которых не должны ставиться под угрозу жизнь и здоровье мирных граждан, деятельность оперативного штаба, а также безопасность самих работников средств массовой информации. Корректировке подверглись и статьи, касающиеся вопросов социальной защиты и возмещения вреда лицам, участвующим в проведении контртеррористической операции и лицам, пострадавшим в результате террористической акции.

Сайт Госдумы РФ

Дословно

Ричард Пайпс (р. 1923)

В своем стремлении ответить на угрозу, которую представляли собой террористы, царское правительство явно перестаралось. Где открыто, где тайно, оно взялось за введение контрмер, которые в своей совокупности замечательно предвосхитили современное полицейское государство и даже содержали в себе ростки тоталитаризма. Между 1878 и 1881 гг. в России был заложен юридический и организационный фундамент бюрократическо-полицейского режима с тоталитарными обертонами, который пребывает в целости и сохранности до сего времени...

14 августа 1881 года Александр III узаконил своей подписью наиболее важный законодательный акт в истории императорской России между отменой крепостного права в 1861 году и Октябрьским манифестом 1905 г. Этот документ, оказавшийся более долговечным, чем оба вышеупомянутых акта, кодифицировал и систематизировал проведенные в предыдущие годы репрессивные меры и сделался настоящей конституцией, по которой (кроме как в периоды мимолетных просветов) по сей день управляется Россия... Полностью он назывался "Распоряжением о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия и приведении определенных местностей империи в состояние усиленной охраны". В начальных параграфах распоряжения говорится о том, что обычных законов для сохранения порядка в империи оказалось недостаточно, поэтому появилась нужда в определенных "чрезвычайных" мерах...

При усиленной охране генерал-губернаторы, губернаторы и градоначальники имели право принять любую из нижеперечисленных мер (или все сразу): заключить любого жителя в тюрьму на срок до трех месяцев и наложить на него штраф до 400 рублей; запретить все публичные и частные сборища; закрыть все торговые и промышленные предприятия либо на какой-то определенный период, либо на время действия чрезвычайного положения; отказать каким-либо лицам в праве селиться в данной местности; передать смутьянов в руки военной юстиции. Затем, им была дана власть объявить любое лицо, служащее в земстве, городском управлении или в суде, неблагонадежным и потребовать его немедленного увольнения. Наконец, органы местной полиции и жандармерии уполномочивались задерживать на срок до двух недель всех лиц, "внушающих основательное подозрение" с точки зрения государственной безопасности.

В случаях, когда правительство усматривало необходимость введения чрезвычайной охраны, оно назначало главнокомандующего, который в дополнение к вышеуказанным полномочиям получал право смещать с должности выборных земских депутатов (в отличие от наемных служащих) или даже вообще закрывать земства, а также увольнять любых чиновников ниже высших трех рангов...

При чрезвычайной охране главнокомандующий также мог временно прекращать публикацию периодических изданий и закрывать сроком до месяца высшие учебные заведения. Он мог подвергать подозреваемых заключению сроком до трех месяцев и налагать штраф до трех тысяч рублей. То же распоряжение значительно расширяло полномочия жандармерии в местностях с усиленной и чрезвычайной охраной.

Хотя формально данное распоряжение было "временным", со временем действия в три года, каждый раз перед истечением этого срока его снова продлевали, и так до самого конца царского строя. Немедленно после введения распоряжения от 14 августа в десяти губерниях в том числе в столичных городах Санкт-Петербурге и Москве, была объявлена усиленная охрана. После 1900 года число таких губерний увеличилось, а во время революции 1905 г. некоторые местности были поставлены под чрезвычайную охрану. После подавления революции, при П.А. Столыпине, распоряжение было в той или иной форме распространено на все части империи, практически сводя на нет положения о гражданских правах, содержавшиеся в Октябрьском Манифесте, а затем - в законодательстве 1906 года...

С 14 августа 1881 года Россия оставалась самодержавной монархией лишь формально. Как писал Струве в 1903 г., действительная самобытность России по сравнению с прочим культурным миром заключалась "во всемогуществе политической полиции", которое стало сущностью русского самодержавия; он предсказывал, что стоит упразднить эту подпорку, как самодержавие падет само по себе, кому бы ни принадлежала сама самодержавная власть. Ему вторил Лопухин (директор Департамента полиции в 1902-1905 гг. - Ред.): в полиции, писал он, "заключалась вся сила покончившего свое существование режима", - и добавлял пророчески: "К ней первой он прибегнет в случае попытки к его возрождению".

'Россия при старом режиме'