Конгресс США приступил к обсуждению проекта федерального бюджета на 2003 финансовый год. Как единый документ бюджет, который готовит Белый дом, собирая заявки федеральных ведомств, не имеет юридической силы. Законодатели принимают каждую его статью отдельно в виде билля об ассигнованиях, предварительно изучив вопрос в профильных комитетах. В рамках этой процедуры государственный секретарь Колин Пауэлл выступил во вторник на слушаниях в сенатском комитете по международным делам с изложением позиций администрации по наиболее острым проблемам внешней политики.

Одна из таких проблем - предстоящее масштабное сокращение американских и российских наступательных стратегических вооружений. В ходе президентской кампании Джордж Буш обещал провести инвентаризацию стратегических ракет и боеголовок и оставить на вооружении ровно столько, сколько необходимо для эффективной обороны страны. При этом он заявлял, что не видит никакой необходимости в новых переговорах с Россией - если Москва пожелает, она сможет последовать примеру Вашингтона, но затевать долгую и изнурительную дискуссию по этому поводу ни к чему. Став президентом, Буш подтвердил это свое намерение.

Москве инициатива Буша сразу же внушила вполне понятное беспокойство: она разрушала увязку вопроса о дальнейших сокращениях с проблемой Договора по ПРО, от которого Белый дом твердо решил отказаться. Разорвать этот замкнутый круг не смогла администрация Клинтона, потеряв несколько лет в бесплодных дискуссиях с Кремлем: на столе переговоров попросту отсутствовал предмет сделки, потому что Москва решительно отказывалась обсуждать условия, при которых стал бы возможным отказ от договора. После того как Россия убедилась в серьезности настроя новой администрации, Вашингтон услышал, что на случай односторонних действий у Москвы есть асимметричный ответ в виде разделяющихся боеголовок, которые многократно увеличат российский наступательный потенциал при том же числе ракет, размещения ракет средней дальности на европейских границах, нарушения режимов контроля за экспортом технологий военного и двойного назначения и т.д. и т.п. Различие в позициях, однако, заключалось в том, что США никаких соглашений нарушать не собирались. По этой причине российские дипломаты и военачальники не стали заострять внимание публики на своих угрозах.

В июле прошлого года после встречи президентов в Генуе стороны заявили об обоюдном намерении рассматривать вопросы наступательных и оборонительных вооружений в пакете, в рамках новой стратегической основы взаимоотношений, которую предстоит создать. Оба правительства записали эту договоренность себе в актив: в России в ней видели возвращение увязки и возможность начать новую нескончаемую дискуссию, в США - согласие Москвы на ликвидацию Договора по ПРО, мешающего создавать американский противоракетный щит.

На генуэзской пресс-конференции Владимир Путин заявил, что разделяющиеся головки по-прежнему реальны, но они могут и не понадобиться. Стороны провели несколько раундов переговоров на уровне экспертов и заместителей министров, на которых недоразумение тотчас выяснилось. Москва теперь обвиняла Вашингтон в нечестной игре: мол, отказываясь от договора, США хотят избежать проверок, а на самом деле собираются не уничтожать, а лишь "отвинчивать" боеголовки, которые в любой момент легко "привинтить" на место. Аргумент про отвинчивание приводил в своих интервью и президент Путин. При этом, правда, оставалось неясным, куда американцы будут привинчивать головки, если лишних ракет у них не останется. Непонятно также, что мешает России контролировать сокращения, пользуясь действующим Договором СНВ-1, который отнюдь не возбраняет сокращения ниже согласованных уровней и предусматривает меры проверки, в том числе инспекции.

В ноябре прошлого года, за несколько дней до визита в США президента России, Джордж Буш объявил, что инвентаризация стратегических вооружений закончена и он принял решение, но скажет о нем сначала президенту Путину. На совместной пресс-конференции Буш сообщил точную цифру: 1700-2200 единиц против нынешних шести тысяч. Обычно в таких случаях лидер спрашивает своего визави: "Не возражаешь, если я скажу то-то и то-то?" Нет никаких оснований предполагать, что Буш этого не сделал или что Путин возразил.

Тем не менее сам российский президент не смог или не захотел сообщить параметры сокращений, к которым готова Москва. Он сказал лишь, что Россия "будет стремиться" провести соответствующие сокращения. Российский президент продолжал питать иллюзорную надежду на то, что ему удастся отговорить партнера от денонсации Договора по ПРО. "Впереди у нас долгая дискуссия", - сказал он. А к ответному визиту президента США эксперты двух стран должны подготовить договор о боеголовках и ракетах. "Если нужно подписать какую-то бумагу, я буду рад это сделать", - ответил на это предложение Буш и добавил, что коль скоро США и Россия открыли новую эпоху в двусторонних отношениях, то никакие новые переговоры им и не требуются. Это и есть суть американской позиции: с союзниками о таких вещах не договариваются, иначе какие же они союзники. Точную цифру предстоящих сокращений Москва объявила уже после саммита.

Вскоре после вашингтонских переговоров в верхах различные представители российского "гражданского общества", вхожие в Кремль, встали в позу незаслуженно обиженных: Россия, по их мнению, не получила адекватной компенсации за поддержку антитеррористической кампании (попробуйте представить себе, что Москва выступила бы в поддержку "Талибана", - у автора воображения не хватает). В декабре, исчерпав все дипломатические и политические возможности, Буш объявил о выходе США из Договора по ПРО. Путин ответил заявлением, которое многие сочли слабым: о том, что Москва сожалеет об этом решении, но что она готова к такому повороту и предусмотрела его в своих планах.

Наконец, в январе дело дошло до обвинений в вероломстве, черной неблагодарности и фарисействе: Вашингтон, дескать, нарушил 4-месячный "мораторий" на комментарии событий в Чечне. МИД РФ сделал Госдепартаменту строгое внушение относительно американской оценки судебной расправы над ТВ-6, обвинив администрацию в "двойном стандарте" - пропагандируя независимость судебной власти, США якобы призывают правительство России оказать давление на эту власть. Ни первое, ни второе утверждение не соответствуют действительности. Никакого моратория на чеченские комментарии Вашингтон не объявлял, Колин Пауэлл высказался на эту тему через несколько дней после атаки 11 сентября, принимая российского министра Игоря Иванова; американские должностные лица делали это и позднее. Относительно новым элементом можно считать лишь признание присутствия в Чечне международных террористов, но на самом деле США признали это еще в 1999 году; иное дело, что они не признавали и не признают наличие связей кабинета Масхадова с террористами и по-прежнему считают его легитимным лидером. Что касается ТВ-6, то высказывания должностных лиц США имели ровно противоположный смысл: они говорили, что в деле о ликвидации ТВ-6 имеются явные признаки политического давления на судебную власть и призывали Кремль обеспечить рассмотрению иска справедливую и независимую судебную процедуру.

Между тем стороны продолжают готовить московский саммит. Об этом и говорил во вторник в Сенате Пауэлл, с санкции которого и делались все "недружественные" заявления. "Мы усердно работаем над соглашением, которое зафиксирует эти обязательства", - сообщил он законодателям, спросившим, как обстоят дела со стратегическими вооружениями. "Мы рассчитываем, - продолжал он, - что когда мы установим параметры, это будет нечто юридически обязывающее". Это заявление многие в Москве уже расценили как неожиданный, но приятный подарок, не дослушав продолжения: "Это может быть исполнительное соглашение, к которому обе палаты Конгресса, возможно, захотят выразить свое отношение, или это может быть договор".

Разберемся. В Конституции США сказано: "Он (президент. - Ред.) имеет право по совету и с согласия Сената заключать международные договоры при условии их одобрения двумя третями присутствующих сенаторов" (Статья II, раздел 2, параграф 2). Именно такой статус имеют договоры СНВ-1 и СНВ-2, тогда как, например, Договор ОСВ-2 не вступил в силу, ибо не был ратифицирован Сенатом. Существует другой вид международных соглашений, congressional-executive, для вступления которых в силу достаточно принятых простым большинством совпадающих резолюций палат. Наконец, третий вид, а именно исполнительное соглашение, президент ратифицирует сам в рамках своих полномочий главнокомандующего и высшего должностного лица, осуществляющего внешние сношения с другими государствами. Как правило, эти соглашения носят рутинный характер и подписываются профильными министрами или государственным секретарем.

Исполнительное соглашение отличается от договора точно так же, как перемирие от мира: президент Вудро Вильсон в 1918 году прекратил состояние войны своей властью, однако подписанный им годом позже Версальский мирный договор Сенат не ратифицировал. В 1933 году президент США подписал исполнительное соглашение о дипломатическом признании Советского Союза - протокол Рузвельта-Литвинова. Называются исполнительные соглашения, как правило, accords или arrangements - договоренности. Конституционный статус исполнительного соглашения ясен не вполне: оно, например, пользуется приоритетом по отношению к законам штатов, но по поводу федеральных законов мнения экспертов расходятся. Наконец, по закону 1972 года государственный секретарь обязан направлять Конгрессу все заключенные исполнительные соглашения. Это и имел в виду Пауэлл, объясняя законодателям, что они смогут высказаться по поводу соглашения с Россией.

Таким образом, ясно, к чему ведет дело Пауэлл: если уж суждено США подписать соглашение, то пусть это будет документ, не имеющий статуса договора. Америка не хочет не соглашения, а переговоров, предшествующих соглашению. В этом и состоит смысл одностороннего шага Буша, который был сделан именно для того, чтобы в итоге получить двустороннее сокращение ядерных вооружений.

Тем не менее американская пресса сделала вывод о "возможном сдвиге" в позиции администрации. Речь идет о разногласиях среди членов кабинета Буша по этому вопросу, о которых "сигнализирует" Пауэлл, позиционируя себя в качестве сторонника договора. Сейчас можно лишь гадать, чем закончится эта подспудная дискуссия, если она действительно имеет место. Колин Пауэлл безусловно не заинтересован в обострении этих противоречий, как не заинтересован и президент в обострении противоречий с Пауэллом. Поживем - увидим.

Антиамериканская мечта(комментарий Владимира Темного)